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　　662位代表參加協商建立新中國
　　說到全國人大代表名額，不能不說到1949年9月21日至30日在北平舉行的中國人民政治協商會議第一屆全體會議(以下簡稱“政協”)。
　　這屆政協共有組成單位45個；代表510人、候補代表77人、特邀人士75人，共662人，包括了中國共產黨和全中國所有的民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族、國外華僑、其他愛國民主分子的代表，體現了廣泛的代表性。政協這樣的構成，具有代表全國人民的性質，獲得全國人民的信任和擁護，因而它在當時不具備召開全國人民代表大會的情況下，宣佈自己執行全國人民代表大會的職權。出席這屆政協全體會議的600多位代表經過協商，完成了“寫在人類的歷史上”(毛澤東語)的偉大工作——建立新中國。這就是在說到全國人大代表名額時要說到政協第一屆全體會議的原因。
　　與1954年第一屆全國人大的代表名額相聯繫，這裡需要指出兩點，第一，這屆政協除9個組成單位的代表按地域產生外，36個組成單位的代表都是按界別產生的。第二，軍隊有正式代表60人、候補代表11人，華僑有正式代表15人、候補代表2人。
　　1949年底，全國人口5.42億人。按此計算，全國大體上每81.9萬人產生1名政協代表。
　　1226位代表組成第一屆全國人民代表大會
　　1953年1月13日，中央人民政府委員會通過了《關於召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定在當年召開由人民用普選方法產生的各級人民代表大會。為了依法選舉人大代表，2月11日，中央人民政府委員會通過了《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。按照選舉法的規定，全國人大代表，除軍隊代表和華僑代表外，都按行政區域產生。這與政協第一屆全體會議的大部分代表按“界別”產生是個重大的區別。兩者的另外一個區別是，人大代表由“選舉”產生，而政協代表由“協商”產生。
　　1953年選舉法確定代表名額的原則，一是，必須使各級人大是具有工作能力的國家政權機關，既便於召集會議，又便於討論和決定問題；二是，在人大中，既須有相當於社會各民主階級地位和有相當於各民族或種族地位的代表，又須註意到代表的地區性。
　　那麼，選舉法是怎樣確定全國人大代表名額的呢？選舉法規定，各省每80萬人選全國人大代表1人，中央直轄市和人口在50萬以上的工業市每10萬人選全國人大代表1人。這就是後來所說的“農村每1代表所代表的人口數8倍於城市每1代表所代表的人口數(簡稱‘8比1’)”的源頭。選舉法還規定，人口特少的省的全國人大代表不少於3人，全國人大代表的選舉單位還包括中央直轄的少數民族行政單位。
　　從以上我們可知，1953年選舉法並沒有直接規定全國人大代表的具體名額，而是規定農村代表與城市代表所代表人口的不同比例，據此在全國總人口中計算出大部分代表名額，再加上選舉法具體規定的軍隊代表名額、華僑代表名額以及人口特少的省的代表名額等，從而計算出全部代表名額。我曾在《全國人民代表大會代表名額確定依據探討》(載《政治學研究》1987年第5期)一文中，把世界100多個國家議會議員名額規定的類型歸納為五種：具體名額型、上限型、上限下限型、定期增加型、推導具體名額型。我國1953年選舉法對全國人大代表名額的規定可以歸類為“推導具體名額型”。鄧小平在選舉法草案說明中指出，根據選舉法草案計算，全國人大代表名額約為1200人左右，略少於蘇聯兩院代表的總和，但比其他任何國家的國會都大得多。
　　1954年第一屆全國人大有45個選舉單位，其中包括14個直轄市，共產生代表1226人。與政協相對照，我們看到：第一，兩者都有45個選舉或者組成單位；第二，人大代表1226人接近政協代表662人的兩倍；第三，軍隊人大代表60人與軍隊政協正式代表60人相同；第四，華僑人大代表30人是華僑政協正式代表15人的兩倍。據此我們認為，選舉法確定的第一屆全國人大代表的人數是以政協代表的人數作參照、按照大體上增加1倍的人數來考慮的。
　　按照1953年6月30日普查結果，全國總人口為5.83億，據此計算，一屆全國人大時，全國大體每47.6萬人產生1名全國人大代表。
　　1959年第二屆全國人大代表總數與第一屆相同，也是1226人。由於行政區劃的變更，第二屆全國人大代表的選舉單位由第一屆的45個減少到31個。雖然，行政區劃變更的省、自治區、直轄市的代表名額作了相應的調整，但實質上各選舉單位的代表名額與第一屆是相同的。
　　1958年末，全國總人口為6.60億人，全國大體每53.8萬人產生1名全國人大代表。由於人口增加而代表名額不增加，第二屆全國人大每1代表所代表的人口數比第一屆大體上增加了6萬人。
　　第三屆全國人大代表名額首次增加即達3040人
　　1964年第三屆全國人大代表名額為3040人，比第一屆、第二屆增加約1.5倍。這是1954年第一屆全國人大以來10年中，代表名額的第一次重大變化。
　　當時增加代表名額的考慮，一是，第一屆、第二屆的名額少了，不能同國家大、人口多的情況相適應。二是，隨著我國工業、農業、科學文化教育等各方面事業的躍進，以工人階級為領導、工農聯盟為基礎的人民民主統一戰線日益鞏固和發展，為了反映這種情況，代表名額應當擴大。三是，從第二屆代表的情況看，連選連任的老代表多，青壯年的代表太少，通過增加代表名額，使適當數量的新生力量被選到全國人大中。四是，增加一些少數民族勞動人民代表，以便全國人大充分地反映和集中我國各族人民的要求和意志。
　　這裡需要提及的是，第一屆、第二屆全國人大代表名額的確定與當時會場(北京中南海懷仁堂)大小的限制有一定關係。1959年9月北京人民大會堂竣工，大禮堂第一層設有座位3501個，第二層3454個，第三層2517個，主席台可設座位300-500個，總計可容納1萬多人。這樣，增加代表名額開會所需的場所問題解決了。
　　確定和分配第三屆全國人大代表名額時規定，各省、自治區每40萬人選代表1人、人口特少的省、自治區代表不少於10人，直轄市和工業人口三十萬以上的城市每5萬人選代表1人(總體上農村與城市代表所代表的人口數比例仍為“8比1”)，據此，計算出農村代表1493人、城市代表1097人，再加上少數民族代表300人(比第一屆、第二屆增加1倍)、軍隊代表120人(增加1倍)、華僑代表30人(保持不變)，總名額為3040人。
　　1964年第二次人口普查，全國人口為6.95億人，據此計算，全國大體每22.9萬人產生1名第三屆全國人大代表。
　　1975年第四屆全國人大代表名額2885人，比第三屆減少155人，這兩屆代表人數大體相當。需要指出的是，四屆全國人大代表不是由選舉而是由協商產生的，這不符合選舉法的規定。
　　1974年末，全國人口為9.09億人，據此計算，全國大體每31.5萬人產生1名第四屆全國人大代表。
　　第五屆全國人大代表3500人為歷屆之最
　　1977年10月15日，中共中央發出關於召開第五屆全國人大的通知，確定代表名額為3500人。這比第三屆增加了460人，比第四屆增加615人，增幅較大。這是從1954年第一屆全國人大至現在第十二屆全國人大，代表人數最多的一屆。在1978年2月五屆全國人大一次會議舉行前，北京、河北、遼寧分別撤銷了由本選舉單位選出的1人的代表職務，五屆全國人大實有代表3497人。
　　1977年末，全國人口為9.50億人，據此計算，全國大體每27.1萬人產生1名第五屆全國人大代表。
　　1979年修改後的選舉法規定，全國人大代表名額不超過3500人。這是在法律上把第五屆全國人大代表的名額固定了下來，也是選舉法第一次對全國人大代表的名額作出具體規定，按照我在《全國人民代表大會代表名額確定依據探討》一文中對各國議員名額規定的類型的分類，這屬於“上限型”。選舉法還明確規定，全國人大代表的名額，按照農村每1代表所代表的人口數8倍於城市每1代表所代表的人口數(即“8比1”)的原則分配。這是自1953年選舉法制定以來，第一次在法律上把這一原則清楚地表述出來。
　　第六屆以來全國人大代表名額固定為不超過3000人
　　根據1982年12月10日通過的關於第六屆全國人大代表名額和選舉問題的決議計算，六屆全國人大代表名額約為3000人，比第五屆減少約500人。
　　在此前討論修改憲法過程中，許多人建議適當減少代表名額，胡喬木提出了減少到1200人的方案，這與第一屆、第二屆全國人大代表1226人大體相當。
　　為什麼沒有減少更多名額，第五屆全國人大常委會副委員長兼秘書長楊尚昆解釋說，適當減少代表名額，這個意見是可取的。但我國是一個地域遼闊、人口眾多的多民族的社會主義國家，全國人大代表人數也不宜太少，太少不足以體現應有的代表性。
　　在按照人口數分配的代表名額中，依照農村與城市代表所代表人口數8比1的比例，農村每104萬人選代表1人，城市每13萬人選代表1人，第六屆實際分配和選出代表2978人。
　　1986年修改後的選舉法規定，全國人大代表名額不超過3000人。這是選舉法第二次對全國人大代表名額作具體規定，實際上是以第六屆的代表名額為準，把全國人大的代表名額在法律上固定了下來。
　　在第七屆全國人大換屆前，有關方面曾考慮減少全國人大代表的名額，設想：第一步減少到2200人左右，第二步減少到1500人左右。楊尚昆非常支持減少全國人大代表名額的意見。他說，減少軍隊代表名額的工作我去做。後來有位中央領導同志說，黨代會的代表還2000多人，人大代表怎麼也不能比黨代會的代表少。這件事就擱下來了(見《王漢斌訪談錄》第161頁)。這樣，第七屆全國人大代表名額仍保持第六屆的2978人。
　　第八、九、十、十一、十二屆全國人大按照選舉法關於代表名額不超過3000人的規定，分別在當屆全國人大一次會議召開前選出全國人大代表2979人、2980人、2985人、2987人、2987人。
　　從以上我們看出，從1983年第六屆全國人大至今第十二屆全國人大，歷經31年、7屆全國人大確定的代表名額和實際選出的代表人數每屆均不超過3000人。
　　對世界各國議會研究發現，按照人口—代表比例原則確定議員(代表)名額，如果比例不變，隨著人口的增長，議員人數必然不斷增多。若不加控制，則議員人數無限增加勢必影響議會職能的發揮。因此，有的國家採取了相應措施，當議員人數增加到一定數量時，就把議員名額固定下來，定期調整議員名額的分配方案。美國到1913年，眾議院議員增加到了435人。美國國會1929年通過了“關於重新分配國會議席”的法案，把眾議院議席固定為435席，不得隨人口增加而增加。國會根據每10年舉行的一次全國人口普查結果，重新調整各州眾議院議員的分配名額，減少人口增長較慢的州的議席，而增加人口增長較快的州的議席。到1980年美國大約每50萬人中產生1名眾議員。自1913年以來美國眾議院435個議席一直沒有增加。
　　在1983年第六屆以來的31年中，歷屆全國人大代表的名額總體上沒有變化。但1995年修改選舉法，將全國人大代表的分配原則——農村與城市每1代表所代表的人口數的比例由8比1縮小為4比1。2010年修改選舉法，將兩者的比例修改為1比1,也就是每1代表所代表的城鄉人口數相同。從此，人大代表的選舉制度，全面實現了“人人平等、地區平等、民族平等”，這是我國社會主義民主制度的巨大進步。
　　由於1995年修改了選舉法關於農村與城市代表所代表人口數的比例的規定和人口的增長，1998年九屆全國人大，在按照人口數分配的代表名額中，農村每88萬人選代表1人，城市每22萬人選代表1人；2003年十屆全國人大，在按照人口數分配的代表名額中，農村每96萬人選代表1人，城市每24萬人選代表1人。2013年十二屆全國人大，有2000名代表是按照選舉法每1代表所代表的城鄉人口數相同的規定產生的，全國約每67萬人選代表1人。按照人口數，第九屆、第十屆、第十二屆全國人大，除臺灣省外的，重新分配了各省、自治區、直轄市的代表名額。
　　把全國人大代表名額固定為不超過3000人，這是否最為合適？是否還可以減少？時至今日，確定代表名額的原則仍應是這樣兩個，一是，有廣泛性和代表性；二是，便於召集會議，便於討論和決定問題。第七屆、第八屆全國人大常委會副委員長王漢斌說，減少全國人大代表名額的問題，“我看也是可以研究的”。
　　(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
（編輯：SN077）